中共中央辦公廳 國務院辦公（gōng）廳關於推進綠色低碳轉型加強全國碳（tàn）市場建設的意見
（2025年5月24日）
碳市場是（shì）利用（yòng）市場機製積極應對氣候變（biàn）化、加快經濟社會發展全麵綠色轉型的重要政策（cè）工具。目前，我國已建立重點排放單位履行強製減排責任的全（quán）國碳排放權交易（yì）市場（chǎng）和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自願減排（pái）交易市場。為推（tuī）動建設更加有效（xiào）、更有活力、更具國際（jì）影響（xiǎng）力（lì）的全國碳市場，經黨中央、國務院同意，現提出如下意見。
一、總體要求
堅持（chí）以習近平新時代中（zhōng）國特色社會（huì）主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大（dà）和（hé）二十屆二中、三中全會精神，全麵貫徹習近平經濟思想、習近平生態文明思想，堅持穩中求（qiú）進工作總基調，兼顧綠色低碳轉（zhuǎn）型和經濟發展需要，堅持有（yǒu）效市場、有為政府，堅持碳市（shì）場作為（wéi）控製溫室氣體排放（fàng）政策工具的基本定位，加快建（jiàn）設全國統一的碳市場，有計劃分步驟擴大實（shí）施範（fàn）圍、擴展參與主體，營造更（gèng）加公平公開透（tòu）明的市場環境（jìng），努力實現碳（tàn）排放資源配置效率最優化和效益最大化，推動傳統產業（yè）深度轉型，培育發展新質生產力，激發全社會綠色低碳發展（zhǎn）內生動力，為積極穩妥推進碳達峰碳中和、建設美麗中國（guó）提供（gòng）重要支撐。
主要目標（biāo）是（shì）：到（dào）2027年，全國碳排放權交易市場基（jī）本覆蓋工業領域主要排放（fàng）行業，全（quán）國溫室氣體自願減排交易市場實現重點領域全（quán）覆蓋。到2030年，基（jī）本建成以配額（é）總量控製為基礎、免費和有償分配相結合的（de）全國碳排放（fàng）權交易市場，建成誠信透明、方法統一、參（cān）與廣泛、與（yǔ）國際接軌的全國（guó）溫室氣（qì）體自願減排交（jiāo）易（yì）市（shì）場，形成減排效果（guǒ）明（míng）顯、規（guī）則體係健全、價格（gé）水平合理的碳定價機製（zhì）。
二、加（jiā）快建設全國碳排放（fàng）權交易市場
（一）擴大全國碳排放權交易市場覆蓋範圍。根據行業發展（zhǎn）狀況、降碳減汙貢獻、數據質量基礎、碳排放特征等（děng），有（yǒu）序擴大覆蓋行業範圍和溫室氣體種類。
（二）完善碳排放配額管理（lǐ）製（zhì）度（dù）。建立預期明確（què）、公開透明的（de）碳排放配額管理製度，保持政策（cè）穩定性和連續性。綜合考慮（lǜ）經濟社會發展、行業特點、低（dī）碳轉型成本等，明確市（shì）場中長期碳排（pái）放配額控製目標。根據國家溫室氣體排放控製目標及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產業鏈供應鏈安全、民生保障的關係，科（kē）學設定配額（é）總量，逐（zhú）步由強度控製轉向總（zǒng）量控製。到2027年，對碳排放總量相對穩定的行業（yè）優先實施配額總量控製。穩妥（tuǒ）推行免費和有償相結合的碳排放（fàng）配額分配方式，有序提高有償分配比例。建立（lì）配額儲備和市場調節機製，平衡市場供需，增（zēng）強（qiáng）市場穩定性和流動性。合理確定用核證（zhèng）自願減排量抵銷碳（tàn）排放配額清繳的比例。
（三）加強（qiáng）對碳排放權交易試點市場的指導和監督管理。統籌好全國碳（tàn）排放權交易市場（chǎng）和有（yǒu）關地方試點開（kāi）展的碳市場。現有碳排放權交易試（shì）點市場要按照有關要求規範（fàn）建設運行，助力區域綠色低碳轉型。鼓勵碳排放權交易試點市（shì）場在擴大覆蓋範圍、完善（shàn）市場調節機製、創新監管手段、健康有序發展（zhǎn）碳金融等方麵（miàn）先行先試，為全國碳排放權交易市場建設探索經驗。建立定期（qī）評估和退（tuì）出機製，不再新建（jiàn）地方（fāng）或區域（yù）碳排（pái）放權交易市場。
三、積極發展全國溫室氣體自願減排交易市場
（四）加（jiā）快自願減（jiǎn）排交易市（shì）場建設。建立科學完備的方法學體係（xì），針對可持（chí）續發（fā）展效益顯著、社會期待高、社會和生態效益兼具的重點（diǎn）領域加快方法學開發，有效服務社會自主減排和生態產品價（jià）值實現。強化自願減排項目開發、審定、實施及減排量核查等全鏈條管理。項（xiàng）目業（yè）主、審（shěn）定與核查機構要恪守（shǒu）誠信原則，嚴格落實承諾事項，主動接受社會監督。加強全國碳減排資源統籌管（guǎn）理，規範（fàn）各類自願減排交易活動。
（五）積極（jí）推動（dòng）核證自願減排量應用。倡導推動黨政機關、企業、社會團（tuán）體等在綠色供應鏈管理、開展大型活動、履行社會（huì）責任、綠色低碳生活等方麵，積極使用核證自願減排量抵銷碳排放，各級黨政機（jī）關和國有企（qǐ）業要發揮表率作用。完善核證自願減（jiǎn）排量抵銷規則，提高國際認可度，積極服務有關行業企業國際履約和產品碳中和（hé）。
四、著力提升碳市場活力
（六）豐富交易產品。穩慎推進金融機構探索開發與碳排放權和核證自願減排（pái）量相關的綠色金融產品和服務，加大對溫室氣體減排的支持力度（dù）。建立完善碳質押、碳回（huí）購（gòu）等政策製度，規範開展與碳（tàn）排放權相關的金融活動，拓展企業碳資產管理渠（qú）道。以全國碳市場為（wéi）主體建立完善碳定價（jià）機製，充分利用（yòng）全國碳市場的價格發現功能，為金融（róng）支持綠色低碳發展提供有效的價格信號。
（七）擴展交易（yì）主體。支持銀行等金融機構（gòu）規範開展碳質押融資業務，穩妥推進符合要求的金融機構在依法合規、風（fēng）險可（kě）控前提下參與全國碳（tàn）市場交易，適時引入其（qí）他非履約主體。全國溫室氣體自（zì）願減排交（jiāo）易市場（chǎng）逐步引入符合條（tiáo）件的自然人參（cān）與交易。
（八）加強市場交易監管。規範重大政策信息發布，完善市場交易風險預防預警及（jí）處置（zhì）程序，開展（zhǎn）全國碳市場價格跟蹤評估，推動（dòng）形成合理交易價格。加強交易行為監管，嚴厲打擊擾（rǎo）亂市場秩序、操縱（zòng）市場等行為。建立重點排放單（dān）位履約風險評估預（yù）警（jǐng）和管（guǎn）理製度，防範履約風險。加強對碳金融（róng）活動的監督管理（lǐ），引導金融機構按照市場化、法治化原則做好金融服務，守住不發生係統性金融風險的底線。
五、全麵加強碳（tàn）市場能力建設
（九）完善管理體製和支撐體係（xì）。建立健全（quán）與（yǔ）全國碳市場發展階段相適（shì）應、有（yǒu）利於加強統一監督管理、權責清晰、運行高效的管理體係。加強全國碳市（shì）場管理能力建設。推動建設（shè）全鏈條（tiáo）、數（shù）字化、智能化的全國碳市場管理係統、注冊登記係統和（hé）交易係統，強化（huà）服務功能，保（bǎo）障數據安全（quán）。
（十）加強碳排放核算與報告管理。健全企業溫室（shì）氣體排放報告製度。結合全國碳市場建設，加快修訂重點行業企業溫室氣（qì）體核算（suàn）與報告指南，條件（jiàn）成熟後（hòu）轉化為國家標準。實施碳（tàn）排（pái）放核算分類管理，完善基於排放因子（zǐ）法（fǎ）的核算體係，探索開展基於自動（dòng）監測的碳排放核算。加強碳排放關鍵計量器具配備、使用和管理，依法進行檢定或校準，製定計量技術（shù）規範，開展碳排放計量審查。實施重點排放單位關鍵參數月度存證。
（十一）嚴格規範（fàn）碳排放核查。完善重點（diǎn）行業核查技術規範，明確核查要（yào）點和要求，規範核查流程。推動審定核查機（jī）構嚴格遵循客觀獨立、誠（chéng）實守信（xìn）、公（gōng）平公正（zhèng）、專業嚴謹的原則（zé），對碳排放進行全麵核實查證，確保審定、核查結果的準（zhǔn）確性和可信度。對碳排放報告持續（xù）保持高質量的（de）重點排放單位可結合實際簡化核查。
（十二）加強碳排放數據質量全（quán）過程監管。壓實重點排放單位履行碳排放核算與報告的主體責任，推動企業建立健全碳排放數據質量內部管理製度。地方生態環境、市場監管（guǎn）部門會同有關部（bù）門加強碳排放數據日常（cháng）監督管理，綜合運用（yòng）大數據、區塊鏈、物聯網等（děng）技術，提升（shēng）監管水平。加大違法違規行為查處力度，嚴厲打擊弄虛作假行為。
（十三）加強技術服務機（jī）構監管。對全國碳排放權交易市（shì）場核查機構實（shí）施認證（zhèng）機（jī）構資質（zhì）管理，明確準入條件（jiàn）、行為規範和退出機製。加強（qiáng）碳排放相關檢驗（yàn）檢測機構管理，建（jiàn）立違規機構清出機製。積極培育谘（zī）詢服務、檢驗檢測、審定核查等技術服務業，定期開展評估（gū），促進第三方技術服務市場健康發展，打造更多國際性專業服務機構。推動技術服務機構加強行業自律管理。
（十四）完善信息披露製度。重點排（pái）放單位、注冊登記機構（gòu）、交（jiāo）易機構、技術（shù）服務機構、金（jīn）融機構（gòu）等根據有關要求及時公開排放、履約、交易、質押等相關信息，接受社會監督。建立碳（tàn）市場相（xiàng）關數據部門共享機製。依法加強重點（diǎn）排放單位（wèi）、技術服務機構和金融機構信用監督管理（lǐ）。
六、加強（qiáng）組織實施保障
（十五）加強組織領導。在黨中央集（jí）中統一領導（dǎo）下，各地區各有（yǒu）關部門要結合實際抓好（hǎo）本意見貫徹落實。地方各級黨委和（hé）政府要加強組織領導，積（jī）極推（tuī）進綠色低碳轉（zhuǎn）型（xíng），強化對碳（tàn）市場（chǎng）建設運行的政策（cè）支持，加強對重（chóng）點排放單位的（de）監督管理，紮實做好本地（dì）區重點排放單位配額發放、配（pèi）額清繳（jiǎo）、數據質量管理（lǐ）等工（gōng）作。生態環（huán）境部（bù）要加（jiā）強碳（tàn）市場建設統籌協調、組織實施和跟蹤評（píng）估，係統推進任務落地落實。有關部門要根據職責分工，加強協調配合和監管指導，形成工作合力（lì）。重大事項（xiàng）及時按程（chéng）序向黨中央、國務院請示報告。
（十六）強化政策法規支撐。研究完善相關法（fǎ）律法規（guī），為碳市場建設提供法律支撐。開展溫室氣體自願減排交易管理相關立法研究（jiū）。健全行政執法與刑事司法銜接長效機製（zhì），依法開展相關領域（yù）檢察公益訴訟，加大對碳市場違法犯罪行為的聯合打擊力度。完善裁判規則體係，依法（fǎ）支持行政機（jī）關履行碳市（shì）場行政監管職責。加強全（quán）國碳市場（chǎng）與綠電、綠證（zhèng）等（děng）市場化機製的政策協（xié）同、製度銜接。製定全（quán）國碳市場注冊登記（jì）和（hé）交易收費（fèi）規則。完善全國碳市（shì）場資金清算機製，提高資金清算效率。降低碳（tàn）市場製度性交易成本。
（十七）深化國際交流與合作。積極參與應對（duì）氣（qì）候變化《巴黎協定》相關碳市場機製規則（zé）製定，推動全球（qiú）綠色低碳（tàn）公正轉（zhuǎn）型。加強國際磋商和對（duì）話交（jiāo）流。加強碳市場領域交流合作，推動技術、方法、標準、數據國（guó）際互認。多渠道宣傳我（wǒ）國碳市場建設做法（fǎ）和經驗。
